ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.
ВВЕДЕНИЕ

Издание настоящего сборника является частью комплексного трехгодичного исследовательского проекта "Изменение славяно- евразийского мира" (1995-1997), который финансировало Министерство науки и образования Японии. Одной из многочисленных групп, задействованных в этом проекте, был наш коллектив, специализировавшийся в области "политической культуры и местного самоуправления славяно-евразийских стран".
Принятие Федерального Закона "Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЭМСУ) в августе 1995 г. было ключевым событием в ходе государственного строительства в пост-коммунистической России. Оно ускорило процессы принятия региональных зйкояов о местном самоуправлении и разработки уставов городов и районов. К моменту издания настоящего сборника (март 1998 г.) большинство российских городов (согласно прежней терминологии, городов областного, краевого и республиканского подчинения) и районов уже приняли свои уставы. Вслед за вступлением в силу Конституции РФ и региональных уставов, с принятием муниципальных уставов завершился, пусть формально, процесс восстановления государ- ственного строя России, разрушенного в результате насильственнои ликвидации Советов народных депутатов в 1993 г.
Однако этот ключевой закон, ФЭМСУ, до сих пор не вызывает к себе должного научного интереса ни в России, ни за рубежом. В России со времен разработки этого закона вышли в свет, в основном, только труды правоведческого или чисто нормативного характера 1 . На Западе только в последнее время ученые начали признавать значение субрегиональных учреждений в деле государственного строительства России. Авторы же настоящего сборника, ученые из трех стран и работник Миннаца РФ, работающие над темой развития местного самоуправления в России, но предпочитающие нормативной риторике научный метод, начали сотрудничать с целью проведения всесторон- него и междисциплинарного анализа российского законодательства о местном самоуправлении еще в 1995 г., содействуя упомянутому проекту "Изменение славяно-евразийского мира". Настоящий сборник яв- ляется результатом более чем двухлетней совместной работы. Однако нужно подчеркнуть, что ни авторы, ни редактор не старались "сойтись во мнениях", поэтому мнения, представленные в разных частях (в том числе, в этом введении) сборника, отражают только взгляды конкретных авторов. Более того, работы, включенные в этот сборник, были написаны в разное время: работа Джона Янга - осенью 1995 года, работы Александра Николаевича Широкова, Виталия Фионовича Абрамова, и Кимитака Мацузато (глава б) осенью 1996 года, работа Сергея Ивановича Рыженкова - весной 1997 года, а вторая работа Мацузато (глава 1) - весной 1998 года.
В главе 2 А.Н.Широков, сотрудник Миннаца, подробно описывает новые законодательные условия для. местного самоуправления, созданные федеральным законом МСУ. Особое внимание Широков уделяет проблемам обеспечения хозяйственно- финансовой (диспозитивной) деятельности органов местного самоуправления. В этой главе анализируется также взаимосвязь между ФЗМСУ и законами частноправовых отраслей, такими как Гражданский кодекс, земельное законодательство, и т.д.
В главе З В.Ф.Абрамов, один из ведущих специалистов по истории российских земств, кратко суммирует земский опыт России. Он положительно оценивает своеобразное "резделение труда" между земствами и государственной администрацией в период царизма, которое давало возможность земствам сосредоточиться на социально- хозяйственных вопросах и, тем самым, поднять гражданскую активность 2 . Согласно Абрамову, земства служили контрастом и западноевропейской идее муниципалитета, обслуживающего, в основном, потребности городского хозяйства, 3 и Советам, построенным на принципе соподчиненности. Абрамов удачно провел параллель между дореволюционной и современной дискуссиями о многоуровневости местного самоуправления. Он опровергает мнение, что якобы принцип соподчиненности между разными уровнями муниципальных образований является атрибутом многоуровневой системы местного самоуправления 4 . Во время подготовки ФЗМСУ позиция Абрамовамогла бы быть мощным противовесом попыткам уничтожения районного самоуправления. Но и теперь его мнение актуально, так как в ходе реализации ФЗМСУ распространился другой вид одноуровневон системы - районное одноуровневое самоуправление, упраздняющее выборность должностных лиц местных органов сел и поселков. Единственное, в чем невозможно согласиться с Абрамовым, так это в том, что одноуровневость и т.н. "поселковый принцип", заложенные в основу ФЗМСУ, есть модель, принятая Европейской хартией о местном самоуправлении. Скорее, эти принципы соответствуют американской модели формирования местного самоуправления 5 .
В главе 4 Джон Янг, доцент университета Северной Британскон Колумбии (Канада), анализирует историю законодательтва России по местному самоуправлению, начиная с Закона СССР 1990 года "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и до принятия ФЗМСУ в 1995 г Янг последовательно вводит три аналитических понятия - взаимосвязь, автономность и возможности. Его акцент на "возможности", т.е. на реальный потенциал местных сообществ, имеет много общего с подходом А.Н.Широкова.
Согласно мнению Янга, в ходе подготовки Закона РСФСР о местном самоуправлении в 1989-1990 гг. уже можно было наблюдать столкновение двух идей - самостоятельного определения местными сообществами формы внутренних административных структур органов самоуправления ("принцип самоорганизации" или по-английски "home rule") и освобождения этих органов от существующей систе- мы "влияния" путем насаждения самоуправления "сверху". Хотя Янг рассматривает период до принятия ФЗМСУ, на основе его анализа можно сделать предположение, что старый добрый "принцип самоорганизации", предписанный этим законом, приведет к легитимизации существующей структуры власти, т.е. усиленной исполнительной власти. Но произошло еще печальнее, чем можно было предположить. Во многих регионах в ходе подготовки муниципальных уставов даже городские и раионные администрации не имели права решающего голоса, и, как правило, ими выносились на референдумы такие уставы, какие "спускались" региональным руководством. Иначе говоря, вопреки ФЭМСУ на практике работала не американская модель с принципом "home rule", а германская (ФРГ), согласно которой кажцая Земля (т.е. субъект Федерации) определяет внууреннiою структуру органов самоуправления, находящихся в пределах своей территории 6 . Однако если в ФРГ эта структура определяется законами Земель, то в России - часто неопубликованными распоряжениями и "консультациями", исходящими от региональных администраций в адрес районных и гбродских администраций. В этом случае население почти не имеет возможности влиягь на процесс создания окончательного варианта проекта устава.
Результатом этого явилось‚по мнению С.Рыженкова,дальнейшее развитие процесса огосударствления местного самоуправления после 1995 г. В главе 5 Рыженков, вероятно, впервые в историографии подробно проанализировал процесс реализации ФЗМСУ в регионах. Он акцентирует внимание на процессе "взаимного делегирования полномочий" между государственными (в частности, региональными) и местными органами власти, вследствие которого функциональные границы между государством и органами местного самоуправления снова стали размыты и возникла система чем-то напоминающая советскую.
Кроме того, Рыженков отмечает стремление региональных властей к культивированию комитетов ТОС (территориально- общественного самоуправления). Подобно тому, как несколько лет назад Администрация Президента РФ стремилась поставить региональные администрации "между молотом и наковальней" путем искусственного содействия органам местного самоуправления (особенно в региональных столицах), теперь региональные администрации, переняв опыт, проводят ту же политику в отношении органов местного самоуправления, порой даже попросту подменяя их комитетами ТОС После проведения полевых исследований по г. Москва, японский ученый-юрист Масатака Такэмори (профессор Токийского муниципального двухгодичного института) отмечает опасные попытки чиновников города затуманить понятие "местное самоуправление и понизить роль самого местного самоуправления под предлогом того, что ФЗМСУ акцентирует внимание на "формах прямого волеизявления граждан", таких как сход граждан, референдум и ТОС 7 . Если это не является давно известной нам тактикой по сокрытию административной вертикали за "гражданской активностью", проявляющейся, как правило, при решении бытовых проблем 8 , то надо искать корень этого явления в искаженном самосоз нании россиян, искусственно отягощенном комплексом пост- тоталитаризма. Однако, проводя неоднократные полевые исследования по вопросам управления в городах, районах и единицах ТОС России, я не раз убеждался в том, что в российском обществе гражданская активность по бытовым вопросам (т.е. "вопросам местного значения") всегда была, есть и будет намного выше чем в т.н. цивилизованных, т.е. индивидуализированных обществах. Проблема в том, что - как доказывает Джон Янг (глава 4) - в России всегда отсутствовала сис- тема четко структурированных и компетентных местных органов влас- ти, защищаемых судом.
Поэтому, не только акцент на прямое волеизъявление граждан, но и "поселковый принцип" и "принцип самоорганизации", а короче, основная понятийная система ФЭМСУ, в основе которой - пост- тоталитарный комплекс россиян, не может не действовать в направлении деструктурирования местных органов. В таких условиях цементировать управление могли только официальная и неофи- циальная вертикали региональных и местных администраций. Поэтому я не могу согласиться с мнением (если таковое есть), что ФЭМСУ хорош, но в ходе реализации в регионах была искажена его суть. Этот закон был следствием неверного понимания причины неудачи внедрения местного самоуправления в России, и поэтому он не мог препятствовать ни отклонениям при реализации в регионах, ни существующей тенденции губерйаторизации и огосударствления местного самоуправления.
В главе б я сравниваю историю местного самоуправления в Японии после Революции Мэйдзи (1868) и в России - после введения земств (1864). Считаю, очень важно проанализировать разные системы местного управления, существовавшие в российской истории, в том числе советскую, в контексте международной типоло- гии (континентальный или англосаксонский тип; система каунсила (council system) 9 или система "сильного мэра"; многоуровневость или одноуровневость; типология по административно-территориальному делению и т.д.). По причине недостаточной страноведческои подготовки, многие российские ученые-юристы в состоянии формулировать направление пост-коммунистических местных реформ только как "от чего-то недемократичного к чему-то более демократичному" 10 . Не нужно доказывать, что такой подход не только скучен в научном плане, но и бесполезен на практике. В главе 5 настоящего сборника Рыженков точно охарактеризовал реакцию региональных руководителей на обсуждение проекта ФЗМСУ в центре: "Регионы не слишком активно пытались воздействовать на центр с целью публичного отстайвания своих интересов - региональных руководителей удовлетворяла ситуация многословной дискуссии в центре, неопределенные и вариативные нормы на уровне общих принципов организации местного самоуправления, так как в результате они получали зоны свободы для самостоятельной деятельности в сфере реформы местного самоуправления". Поэтому деформация идей ФЗМСУ на региональном уровне является не столько победой регионального авторитаризма, сколько поражением слабой науки.
Саппоро, Март 1998 г


Кимитака Мацузато
Доктор юридических наук
Доцент Центра славянове дения
ири университете Хоккайдо