ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ
Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.

Глава 1

Субрегиональная политика в России –
методика анализа

Кимитака Мацузато
  1. К тому же, об использовании региональными властями комитетов ТОС для подмены ими органов местного самоупрвления речь уже шла во введении настоящего сборника.
  2. Именно так назван недавно изданный в США сборник статьй, посвященных региональной политологии России. См.: Peter J. Stavrakis et al. (eds.), Beyond the Monolith – The Emergence of Regionalism in Post Soviet Russia (Washington D.C.-Baltimore-London, 1997).
  3. Среди авторов настоящего сборника Джон Янг и Сергей Рыженков, подчеркнувшие значение субрегиональных субъектов власти в российской политике еще в первой половине 90-х годов, когда большинство западных и российских политологов сосредточились на “разборках” между Москвой и регионами.
  4. Определение терминов “континентальная система” и “англосаксонская система” будет дано в разделе 2 настоящей главы.
  5. Интервью с Белоносовой М.А., начальником организационного отдела администрации г.Березовский, Свердловская область, 9 октября 1997 г., г.Березовский.
  6. Кроме того, для укомплектования окружных кадров необходимо переместить значительную часть сотрудников областной администрации, живущих ныне в г.Екатеринбург, в окружные центры (гг.Ирбит, Первоуральск и т.д.). Это несомненно вызовет такое упорное сопротивление со стороны этих сотрудников, какое иностранцам даже представить трудно.
  7. К сожалению, автор не владеет сведениями по еще одной стране с англосаксонской системой – Новой Зеландии.
  8. Joachim Jens Hesse (ed.), Local Government and Urban Affairs in International Perspective (Baden-Baden, 1990/1991).
  9. Ibid, p.608.
  10. В южноевропейских странах органы местного самоуправления выступают в роли, в основном, выразителей коллективных интересов территориальных сообществ, а реализация этих интересов – задача министерств и губернаторов, назначаемых при этой системе центром.
  11. Статья 3 Европейской хартии гласит: “Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичноправовых дел (public affairs) и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения” в то время, как п.1 статьи 2 ФЗМСУ гласит: “Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций” (выделено автором – К.М.). Может быть оспорен перевод слова “public”. Автор предпочитает перевести его на “публичноправовые”, имея в виду, что этим словом подразумевается как государственные, так и местные вопросы управления. Английский текст Хартии доступен в Internet по адресу: http://www.coe.fr/eng/legaltxt/122e.htm.
  12. Ю.А.Тихомиров, одобряя п.1 статьи 2 ФЗМСУ, поясняет: “На практике же… довольно часто встречается другое представление о субъекте местного самоуправления. То считают им выборный орган, то мэра или главу администрации, то органы местного самоуправления. Получается, что население как единственный субъект местного самоуправления может проявлять свою роль только опосредованно, через те или иные структуры. Пассивность граждан не преодолевается, не осуществляются систематические меры по обеспечению их активного участия в решении местных вопросов. Споры и дискуссии на местах между работниками 'центра' и 'мест' сводятся практически к тому, сколько и каких полномочий нужно только для тех или иных должностных лиц. Такое искажение демократической природы местного самоуправления противоречит содержанию ст.130 Конституции РФ а также смыслу п.1 ст.2 комментируемого Закона [ФЗМСУ – К.М.]” (Тихомиров Ю.А. (ред.) Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” - С приложением нормативных актов. - М., 1997. - С.11). Значит, по мнению Тихомирова, Европейская хартия о местном самоуправлении “искажает демократическую природу местного самоуправления”. Процитированный выше текст обнаруживает специфическое, но, к сожалению, распространенное в России, понимание причины неудачи внедрения местного самоуправления в России, с которым я выразил свое несогласие во введении настоящего сборника. Собственно говоря, в правовом государстве закон определяет, в первую очередь, “сколько и каких полномочий нужно для тех или иных должностных лиц”. Закону вменяют в обязанность “преодолевать пассивность граждан” или “осуществлять систематические меры по обеспечению активного участия граждан” только в тоталитарном государстве.
  13. Даже в наше время значительная часть территории США остается “районами без статуса юридического лица”.
  14. Из факторов самоуправления (таких как принятие устава, выборность должностных лиц, статус юридического лица, составление бюджета и т.д.) явтор акцентирует внимание на выборности. Если должностные лица сельских и поселковых органов назначаются районными главами, то можно считать эту систему одноуровневой. Если они избираются, то система – двухуровневая. Хотя проблема выборности должностных лиц внутригородских образований (городских районов) требует отдельного анализа, можно констатировать факт, что в городах одноуровневое самоуправление (упразднение городских районов как единиц самоуправления) осуществилось с меньшими трудностями, чем в сельских районах. Автор знает только два примера “выживания” самоуправления (в частности, выборности должностных лиц) на уровне городских районов: гг. Пенза и Владивосток (причем, в последнем существование самоуправления в городских районах – предмет постоянного спора). Вероятно, относительная легкость упразднения самоуправления городских районов объясняется тем, что благодаря пространственной специфике городского управления, т.е. незначительным расходам на сообщения и транспорт, горожане склоны думать, что многоуровневое самоуправление не может не требовать лишних расходов.
  15. Украинская модель состоит из двух элементов: прямые выборы мэров и совмещение ими должностей мэра и главы представительного органа. Что касается последнего фактора, то практика совмещения должностей глав представительного и исполнительного органов берет свое начало с дореволюционного городского самоуправления Российской империи. При этом, целью совмещения должностей городского головы и председателя городской думы являлось осуществление эффективного государственного контроля над городским самоуправлением (См.: Горбачев В.П. Городское самоуправление в Украине (по реформе 1870 года), диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Национальная юридическая академия Украины в г. Харьков, - 1995. - С.103-109). Что касается земств, статус которых был намного выше статуса городского самоуправления, то должности председателей земской управы и собрания гласных не совмещались. В период однопартийности Советов должности председателя Совета даже не существовало, и сессии Советов возглавляли председатели исполкомов. М.С.Горбачев сделал попытку разделить распорядительные и исполнительные функции власти путем введения новой должности председателя Совета, и реализация этой идеи происходила после первых демократических выборов в местные Советы весной 1990 г. Эти выборы же, однако, дали начало эпидемии “детской болезни” демократизма и породили анархию. Чтобы преодолеть ситуацию, уже летом того же года вновь были воссоединены распорядительно-исполнительные функции – путем совмещения должностей председателей Совета и исполкома – в Свердловской области и некоторых областях Украины и Казахстана. Эта модель была впервые узаконена в СССР Законом УССР от 7 декабря 1990 г. “О местных Советах народных депутатов УССР и местном самоуправлении” и до сих пор от нее не отступали на Украине, хотя украинский политолог М.Билынськый справедливо отмечает прочиворечие этой модели Европейской хартии о местном самоуправлении (См.: Маркіян Білинський, Стан міського самоврядування в Україні. - Київ, 1995. - С.13). В отличие от Украины, в России система местного самоуправления постоянно колебалась между совмещением и разделением распорядительно-исполнительных функций. Периодами их совмещения были 1991 год, 1994-1995 годы, и в регионах под авторитарными губернаторами (о чем здесь и идет речь) – после принятия муниципальных уставов.
  16. Автором прочитаны уставы г.Кинеля, Кинельского, Красноармейского и Пестравского районов области.
  17. В главе 5 настоящего сборника С.Рыженков отмечает баланс отношений между “выраженной тенденцией (региональных администраций) к огосударствлению местного самоуправления на институциональном уровне” и “наличием неформальных каналов влияния руководства органов государственной власти на органы и должностных лиц местного самоуправления”. Значит, если региональная администрация убеждена в своей способности руководить городами и районами через неофициальные каналы, то она не осмелится ввести систему взаимного делегирования полномочий между государственными и местными органами власти. Однако, на мой взгляд, существует третий способ влияния на города и районы, относящийся к нише между областными законами и “неофициальными каналами”. Это институциональные, но не выраженные (негласные) рычаги – инструкции и “консультации”, исходящие из региональных администраций в адрес местных администраций. Если региональная администрация убеждена в своей силе по осуществлению “надежной” системы субрегионального управления через инструкции и “консультации”, то она не будет “давить” на региональную думу с целью принятия “надежного” закона (самарский пример).
  18. Интервью Низия В.Т., председателя Думы г. Находка, взятое 25 декабря 1997 г. в г.Находка. См. также газеты: Находка. - 2 декабря 1997 г. - С.18; Находкинский рабочий. - 13 декабря 1997 г. - С.1 и 2. Нужно добавить, что в Приморском крае по причине неудачи в формировании городских представительных органов в 1994 г. из-за размаха конфликта между главой краевой администрации Е.Наздратенко и мэром г.Владивосток В.Черепковым, институциональое строительство на субрегиональном уровне отстало почти на два года от других регионов. Даже в конце 1997 г. большинство городов и районов края еще не имели свои уставы.
  19. Знамя труда. - 16 ноября 1996 г. - С.2; и 26 ноября 1996 г. - С.2.
  20. Самарские известия. - 10 декабря 1996 г.; Волжская коммуна. - 24 декабря 1996 г. Об истории Красноармейского района с начала перестройки вплоть до 1996 г. см.: К.Мацузато и А.Б.Шатилов (ред.), Регионы России – хроника и руководители /том 3/ Самарская область, Ярославская область (Occasional Papers on Changes in the Slavic-Eurasian World, No.35), - Саппоро, 1997 - С.185-187.
  21. Это значит, что еще до завоевания губернаторской власти в декабре 1995 г., тамбовские коммунисты, составлявшие большинство в областной Думе, отложили в долгий ящик один из своих святых лозунгов – восстановление Советской власти, которая не может быть ничем иным, кроме варианта системы каунсила.
  22. В той же очередности – и о силе их Советов по отношению к городским администрациям.
  23. Партия (движение) Э.Росселя называется “Преображение Урала”. Поэтому прозвище членов этой партии – “преображенцы”.
  24. Телефонный справочник – местная администрация. - Екатеринбург, 1992. Подсчет автора.
  25. В газетном интервью, опубликованном 25 мая 1991 г., Россель четко сформулировал свой лейтмотив государственного строительства, который до сих пор определяет ход реформы местной системы в области: “Провозглашение формирования власти в государстве 'снизу-вверх' объективно втянуло в междоусобную войну Советы всех уровней… Надо только раз и навсегда признать, что низовые, самые массовые звенья ее [советской системы – К.М.] это по своей природе никакая не государственная власть, а только органы местного самоуправления… Я бы к последним [органам местного самоуправления – К.М.] отнес сельские, поселковые, городские и районные Советы. И не нужно в них президиумов, а пусть останутся только исполкомы. Такое решение, я убежден, способствовало бы укреплению единого централизованного демократического государства… Очевидно, в перспективе мы придем к тому, что управлять селами, поселками, городами, районами будут должностные лица, избираемые непосредственно всем населением, возглавляющие формируемые ими администрации. При этом Советы на уровне села, поселка могут быть упразднены, а их функции могут быть переданы соответствующим администрациям и сходам. В городах, районах депутатский корпус следовало бы оставить, но он для обеспечения эффективной работы должен быть сокращен по крайней мере в 5-10 раз” (За власть Советов. - 25 мая 1991 г. - С.3). Таким образом, уже весной 1991 г. Э.Россель с удивительной точностью предвидел основное направление местных реформ, осуществленных в стране через несколько лет.
  26. Так охарактеризовано в историографии положение местного самоуправления в США во второй половине XIX века. С одной стороны, в муниципалитетах царила корумпированная, почти однопартийная электоральная машина, а с другой, законодательство штатов, не доверяя муниципалитетам, постоянно вмешивалось в местные дела. Нередко встречаются подобные высказывания современных преображенцев. К примеру, см. приведенные ниже цитаты из эссе А.Бакова, заместителя председателя Свердловской областной Думы (1996) : “Местное самоуправление…стало одной из козырных карт в этом 'глобальном' конфликте [в областной Думе первого созыва – К.М.]. В известной мере шла борьба за рекрутирование местных князьков, за их мобилизацию в пользу сторон этого противоборства… Всесилие местных администраций – следствие формирования модели Президентской республики образца 93-го года. В местных администрациях виделся тот фундамент, стержень той 'исполнительной вертикали', которая пригрезилась очередным кремлевским мечтателям....[О]пределенные круги видели в этой системе 'второе издание' КПСС, распущенной в августе 1991…Но получили даже не новую однопартийную систему, а новую восточную сатрапию, 'второе издание древнеперсидской державы Ахеменидов'!”(Преображение Урала. - Екатеринбург, 1996. - №4. - С.15-16).
  27. При социализме 96% предприятий, находящих в области, были предприятиями союзного подчинения (Уральский рабочий. - 12 февраля 1991 г. - С.2).
  28. Интервью Калашникова С.А., депутата Думы г.Ревда первого созыва, взятое 21 марта 1995 г. в г.Ревда.
  29. 1950 г.р. Врач. Начальник станции скорой помощи города.
  30. Бюджет, местные налоги, льготы и программа социально-экономического развития.
  31. История г.Ревда в 1990-1995 гг. проанализирована автором в статье: Апарато демокурасии – росиа но чушо-тоси, гун ни окэру сеидзи то гйосэи [Аппаратная демократия – политика и управление в малых городах и районах России] // Сураву кэнкю. - Саппоро, 1996. - №43. - С.93-121. Резюме на английском – там же, с.122-128.
  32. В средине января 1996 г. шесть директоров градообразующих предприятий опубликовали в газете “обращение” к В.Усачеву. Цитирую: “Городская власть на сегодня не является консолидирующей силой. Она не объединяет и не направляет энергию, опыт и материальные ресурсы города, предприятий и горожан в единое конструктивное русло для эффективного решения общегородских проблем. Более того, власть 'отталкивает' от себя, так как ее отношения с предприятиями и горожанами строятся на амбициозной и волюнтаристской основе, нередок и административный произвол”. Ответ Усачева на эту критику показывает одну из моделей функционирования пост-коммунистической местной власти. Согласно Усачеву, хотя раньше градообразующими называли такие предприятия, которые на государственные деньги строили объекты, сегодня эти предприятия, разорившиеся и приватизированные, утратили свое значение. “В настоящее время в Ревдинском районе градообразующей стала администрация района”. Если под словом “амбиции” имелось в виду единоначалие, то налицо – непонимание закона. “Согласно закону о местном самоуправлении и итогам референдума [в декабре 1995 г. – К.М.], деятельность главы местного самоуправления строится на основе единоначалия” (Ревдинский рабочий. - 2 февраля 1996 г. - С.1).
  33. Ревдинский рабочий. - 24 февраля 1996 г - С.1-2; и 2 марта 1996 г. - С.2.
  34. Ревдинский рабочий. - 28 марта 1996 г. - С.2; и 30 марта 1996 г. - С.2. Забавным представляется такой газетный лозунг: Нам не нужен “некий уездный царек”! (Ревдинский рабочий. - 9 апреля 1996 г. - С.1).
  35. Ревдинский рабочий. - 18 апреля 1996 г. - С.1.
  36. Зместитель председателя Думы в Картине 1 оказывается “заместителем” только потому, что согласно украинской модели должность председателя совмещается главой местного самоуправления (См. раздел 3 настоящей главы). Иначе говоря, именно этот “заместитель” является лидером депутатского корпуса.
  37. Кандидатами на должность управляющего администрацией могут быть лица не старше 60 лет, имеющие высшее образование, имеющие опыт управленческой работы (П.2 Ст.38 Устава). После избрания нового главы района в декабре 1996 г., согласно уставу объявлен конкурс на должность управляющего, победителем которого стал В.С.Волгин, бывший заместитель директора Ревдинского металлургического завода.
  38. Ревдинский рабочий. - 10 декабря 1996 г. - С.1.
  39. Решение Ревдинской районной думы от 15 июля 1997 г. № 202 “О западном управленческом округе”.
  40. Интервью Воронцова А.Д., заместителя председателя Думы Ревдинского района Свердловской области, взятое 6 октября 1997 г. в г.Ревде.